Jogállami forradalom: békés demokratikus átmenet Magyarországon
Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Nagyra becsült kollégák!
A második világháborút követően Közép-Kelet-Európa országai a szovjet befolyási övezetbe kerültek, így ezeken a területeken lehetővé vált a kommunista párt uralma alatt diktatúrák kiépítése. Húsz esztendővel ezelőtt ezek az országok visszanyerték függetlenségüket, és helyreállították a demokráciát politikai életükben, valamint a magánvállalkozásokat gazdaságaikban.
Éppen azokban az években vívták ki a demokráciát a világ számos más országában is, többek között Koreában. Egy másik különösen nagy jelentőségű példa erre az apartheid rendszer felszámolása Dél-Afrikában.
Ezeket a változásokat mindenütt az alkotmányosság új eszményképe kísérte. A nem demokratikus rendszerekben az alkotmányok csupán papíron léteztek, pontosabban az alkotmányokat szigorúan az uralkodó ideológia megszabta keretek között léptették működésbe. Az új politikai rendszerek úgy kívánták, hogy alkotmányaik a napi politikai érdekektől függetlenül létezzenek és működjenek, az ország politikai színtéren felül álló alaptörvényeiként, amelyek az emberi jogok eszméit magukban hordozva az egész jogi és politikai rendszer alapnormáját (Grundnorm) határozzák meg. Ebben a szellemben hozták létre az alkotmánybíróságokat az alkotmányos gyakorlat felügyeletére, és ruházták fel őket azzal a jogkörrel, hogy szükség esetén felülbírálhassanak törvényhozói döntéseket. Az 1990-es évek az alkotmánybíróságok évtizedét alkották. Világszerte mindenütt akcióba lendültek, és sokuk vált híressé döntéseiről, így a dél-koreai, a dél-afrikai, az indiai és a kanadai alkotmánybíróságok.
Kiváltképpen Európában figyelhető meg világosan, hogy az alkotmánybíróságok a demokratikus változás elválaszthatatlan alkotóelemei. Az európai alkotmánybíróságok három nemzedéke bontakozott ki a kontinens „rendszerváltásaiból”: az első nemzedékhez a német és olasz alkotmánybíróságok tartoztak, amelyek a második világháború fasiszta rendszereinek bukása után tették le hivatali esküiket. A második nemzedéket a spanyol és portugál bíróságok alkották az 1970-es évek parancsuralmi rendszereinek összeomlását követően. A harmadik nemzedék alkotmánybíróságai pedig az újonnan alakult posztszovjet demokráciákban az 1990-es években alakultak meg, kifejezetten az új, demokratikus rendszerek szimbólumaiként. Egyikük sem népi kezdeményezésre jött létre. Mindegyik sokkal inkább a „többség uralmának” intézményei iránti mélységes bizalmatlanságból született, amelyekkel a hatalmon lévő fasiszta, illetve kommunista rendszerek visszaéltek, s amelyeket erkölcsileg lezüllesztettek. Az adott történelmi környezetben az alkotmánybíróságok úgy érezték: ők adják a demokratikus változás foglalatát.
A 20 évvel ezelőtti rendszerváltások történelmi újdonsága nem pusztán az alkotmánybíróságok szerepében rejlett, hanem a békés, tárgyalásos úton lezajlott rendszerváltásokban is, amelyek szöges ellentétben álltak az emberéletet követelő korábbi forradalmakkal. A nemzetközi szakirodalom a „bársonyos forradalom” kifejezéssel érzékelteti ezt a folyamatot. Magyarország példáján keresztül szeretném bemutatni, hogyan vált lehetségessé Európa politikai térképének teljes mértékű átrajzolása ilyen elképesztően rövid idő alatt, mégis erőszak és véráldozat nélkül.
Az Egyesült Államok diktálta fegyverkezési verseny az 1980-as évek végére térdre kényszerítette a Szovjetúnió gazdaságát. Magyarország, amely a nyugati hitelekre támaszkodva tűrhető életszínvonalat tartott fenn, szintén a csőd szélére jutott. A szovjethatalom 40 esztendeje alatt Magyarországon és másutt is mélyen gyökerező ellenállás volt tapasztalható a kommunista rendszerrel szemben. A Szovjetunió azonban katonai erőt vetett be az 1956. évi magyar forradalom és az 1968. évi csehszlovák demokratikus mozgalom leverésére. Az 1980-as évekre Mihail Gorbacsov, aki 1985-ben lett a párt főtitkára, többé nem engedhette meg hazájának a katonai beavatkozást, mivel mind belső reformjaihoz, mint világméretű ambíciói eléréséhez a Nyugat jóindulatára volt szüksége. Már nem tudott a birodalom (egykor csatlós államoknak nevezett) perifériájára koncentrálni, erőit magára a Szovjetunióra kellett összpontosítania, hiszen a balti államok és a közép-ázsiai köztársaságok is függetlenségi követelésekkel léptek fel.
Gorbacsov mindössze arra szorítkozott, hogy az európai befolyási övezetben késleltesse a változásokat, és stabilizálja, vagy legalább meghosszabbítsa a kommunista rezsimek létét.
Mind Gorbacsov, mind a kelet-európai reformkommunisták úgy vélték: amíg a szocializmus megreformálható, legalább életben marad, így a kommunista pártok megtarthatják vezető szerepüket. Ami a piacgazdaságot illeti, készen álltak arra, hogy engedélyezzék a magántulajdon és a piaci befolyás növekedését, a politikai életben pedig bizonyos szabadságjogokat engedtek, hangsúlyozva azonban a kommunista párt döntő szerepét. Mára már az is világossá vált számunkra, hogy Nyugat-Európa és az Egyesült Államok úgy érezte: nekik is érdekükben áll egy ilyen lassú átmenet, és jó szemmel nézték a dolgok ilyetén alakulását.
Nos, hogyan söpörte el a történelem ezeket a terveket és hozta el a valódi demokráciát Magyarország és szomszédai számára?
Az első győzelmet Lengyelország aratta, ahol a kommunista párt és egy rendkívül erőteljes ellenzéki mozgalom, a Szolidaritás (Szolidarnoszty) között folyó kerekasztal-tárgyalások 1989 júniusában részben szabad országgyűlési választásokhoz vezettek. (Csak a Szenátus tagjai voltak szabadon választhatók. A kerekasztal-megállapodások szavatolták, hogy az alsóházban továbbra is kommunista többség maradjon.) Amikor pedig a Szenátusban egyetlen egy kommunista sem nyert mandátumot, ez jelezte a térség kommunista rezsimjei számára, hogy elkövetkezett a változás ideje. Ez késztette a magyarországi ellenzéket is arra, hogy kerekasztal-tárgyalásokat kezdeményezzen a demokratikus reformról a Magyar Szocialista Munkáspárttal – külön felhívom a figyelmet arra, hogy a tárgyalások nem a kormánnyal, hanem az országot ténylegesen irányító politikai párttal zajlottak. Ennek az volt az előfeltétele, hogy a különféle ellenzéki mozgalmak mind képesek legyenek ellenállni a kommunista párt nyomásának, amely külön-külön kívánt tárgyalni velük. Az ellenzék azonban ehelyett arra kényszerítette rá az MSZMP-t, a kommunista pártot, hogy egy „Ellenzéki Kerekasztal” elnevezésű, valamennyiüket képviselő gyűjtőszervezettel tárgyaljon. A döntő lépés, amely valódi változást hozott, e rendkívül kemény tárgyalások előkészítő szakaszában következett be, amikor a kommunisták és az ellenzék lényegében megállapodtak abban, hogy egyezségre jutnak. Az MSZMP vállalta, hogy az Országgyűlés – amelyet még mindig a kommunisták uraltak, hiszen még nem volt szabad választás – elfogadja az összes törvényt, amelyben a Kerekasztal tárgyalásai folyamán állapodnak meg, s amelyeket ott fogalmaznak meg és öntenek formába.
Bár eredetileg a Kerekasztal csupán a szabad és tisztességes választások biztosításához szükséges jogszabályok megalkotása céljával jött létre, hamarosan nyilvánvalóvá vált, hogy az ilyen törvények ellentmondanak az akkor hatályos alkotmánynak. Világos volt, hogy égető szükség van egy új, demokratikus alkotmányra. Természetesen az új alkotmány már nem tartalmazta a „párt vezető szerepe” kitételt, és egy új, erős alkotmánybíróság felállítására is sor került. Az alkotmányreformot 1989. október 23-án hirdették meg, ezzel elhárultak az akadályok az 1990. márciusi szabad országgyűlési választások elől. 1990. nyarán az új Országgyűlés felülvizsgálta az alkotmányt, és kiiktatta belőle azokat a szakaszokat, amelyekhez a kommunisták korábban ragaszkodtak, az ellenzék pedig a kompromisszum kedvéért elfogadott.
Azoknak a történelemformáló napoknak az eseményei és hangulata személyes emlékeim közé tartoznak. Emlékszem, mennyire ragaszkodtunk ahhoz, hogy az ellenzék az Országgyűlés épületében találkozhasson és alakítson ki egységes álláspontot az MSZMP-vel folytatandó legközelebbi kerekasztal-megbeszélésekre (annak ellenére, hogy tudtuk: lehallgató készülékek vannak a helyiségben). Jól emlékszem az Országgyűlésen belül uralkodó sajátos állapotokra is: miközben az Országgyűlés kommunista képviselői fekete öltönyben, nyakkendőt viselve tartották hivatalos ülésszakukat, mi az épület másik felében szandálban, rövid ujjú nyári ingben írtuk az új alkotmányt, belépti engedélyeinket cetlikre firkálták.
Az új Magyar Alkotmánybíróság rendkívül kiterjedt hatáskörrel rendelkezett, szinte az összes lehetséges felhatalmazást megkapta, amellyel a világ minden táján működő többi alkotmánybíróság közül valamelyiket felruházták. Ám a legnagyobb hatású jogköre – amelyhez valamennyi újdonsült alkotmánybíróság ragaszkodott – az absztrakt normakontroll volt. Ez azt jelenti, hogy akkor is jogában állt a jogszabályokat felülvizsgálni, ha semmilyen konkrét eset vagy jogvita kapcsán nem kerültek bíróság elé. Konkrét eset vagy tényleges felperes hiányában egy törvény csak úgy nyilvánítható alkotmányellenesnek, ha formálisan semmisnek nyilvánítják. Éppen ezért az új alkotmánybíróságokat Hans Kelsen klasszikus kifejezésével élve negatív jogalkotóknak nevezik.
Ezeknek a bíróságoknak az volt a céljuk, hogy ellenőrzésük alatt tartsák a demokratikus átmeneteket. Közismert tény, hogy a dél-afrikai alkotmánybíróság (1993-ban) egy sor előzetes irányelv segítségével biztosította az alkotmánytervezet következetességét. A Magyar Alkotmánybíróság hasonló erőfeszítéseket tett az Alkotmány elméleti alapjai és a benne foglalt jogok kifejtésére, valamint arra, hogy egy döntéseivel összefüggő rendszert alkosson, amelyek „láthatatlan alkotmányként” megbízható mércéül szolgálnak az Alkotmány szövegén túl.
A korábbi alkotmányozó gondolkodással ellentétben, amelyet az ideológia elnyomott és gúzsba kötött, az új testületek – különösen a Magyar Alkotmánybíróság – központi fogalommá emelte a jogállamiságot. Az ideológiát felváltotta az új normatív rend, a normák egyértelmű hierarchiája, amelyben a jogbiztonság és az Alkotmány koherenciája lettek a vezérelvek, a politikai döntéseket ellenőrző és azok felett álló formális jogállamiság, a jog uralmának létrehozása pedig a legfőbb napirendi pont. Ezután a formális jogállamiságot párosították a „jogok forradalmának”, azaz a polgárjogi tanok kiterjesztésének eredményeivel – amely az Egyesült Államokban, valamint a világ összes nemzeti bíróságán és korai alkotmánybíróságán az 1950-es évek óta zajlik, s amelyet két ENSZ-egyezmény, az Emberi Jogok Európai Egyezménye és az érintett nemzetközi szakbíróságok döntései támogatnak. A jogállamiság a legmagasabb szintű törvény helyét foglalta el (nagyjából az „isteni jog” vagy „természetjog” ősi fogalmaihoz hasonlóan). A jogállamiság lényegileg az emberi jogok koherens rendszerét jelentette.
Mindezek egy olyan problémán keresztül világíthatók meg, amely az összes új demokrácia alkotmánybírósága számára fogas kérdéssé vált.
Az újonnan megalakult alkotmánybíróságoknak az őket életre hívó történelmi eseményeket kellett tükrözniük. Az alapkérdés, amire választ kellett adniuk, magukra a „rendkívüli körülményekre" vonatkozott: módosították vagy igazolták-e az ilyen körülmények az alkotmánymódosítást? Az egyedülálló történelmi események megengedték-e az alkotmányos garanciák felfüggesztését? Röviden: volt-e a „rendestől” eltérő „átmeneti alkotmányosság”?
A bíróságok az átmenet elkerülhetetlen forgatókönyvével néztek szembe. Szabályozniuk kellett a múltban elkövetett politikai bűncselekmények szankcionálásával kapcsolatos kérdéseket, amely viszont felvetette a visszaható hatályú büntetőjogi szabályozás problémáját; a „megtisztulást”, vagyis a kommunista titkos szolgálatok tevékenységének leleplezését és ügynökeinek azonosítását, amely valószínűleg a kulcsfontosságú közhivatalokból való – legalább időleges – kizárásukhoz vezet. A kommunizmust követő átmenet egyik aspektusa a magánvagyon feltámadása, a korábban kisajátított állami vagyon privatizációja volt.
Az ilyen velejükig „átmeneti” jellegű kérdésekre adott válaszok határozták meg az átmenet mikéntjét egy-egy országban. Különféle válaszok születtek, minthogy a bíróságok nem feltétlenül egyformán fogalmazzák meg az átmenet konkrét problémáit. A Magyar Alkotmánybíróság a kohézió elméletét, a „jogállami forradalom” némileg paradox fogalmát vezette be és érvényesítette. Ez bővebben azt jelenti, hogy az alkotmánybíróság először a változások forradalmi jellegét hangsúlyozta, kiemelve, hogy az 1989. évi Alkotmány új alkotmányos rendet vezetett be. Ezután az alkotmánybíróság ragaszkodott hozzá, hogy a forradalmi változások szigorúan az alkotmány és az alkotmányos jogszabályok betartásával menjenek végbe.
Ebben a tekintetben a leglényegesebb pont a visszaható hatályú büntetőjogi szabályozás kérdése. Emelhető-e vád és kiszabható-e büntetés a kommunizmus idején politikai indíttatásból elkövetett bűncselekmények miatt, különösen mivel az elévülési idő már eltelt? Az alkotmányjogi probléma világos volt: félre tehetők-e a büntető törvénykönyvben szereplő és az alkotmányban fenntartott formális garanciák, ha a pontos betartás „elviselhetetlen igazságtalanságot” okoz? Melyik az a végső jogszabály, amely az összes többi normát vezérli és meghatározza? Az új alkotmány, amely az új, demokratikus rendet képviseli, vagy még egy ennél is magasabb rendű törvény, egy természeti törvény, vagy az igazságosság elve? Ennek a problémának a jelentőségét növelte, hogy bár a kérdés konkrét, az új rendszer hitelessége forgott kockán – s itt egy olyan új rendszerről beszélünk, amely a jogállamiság abszolút elsőbbségén alapszik.
Más országokban, nevezetesen Németországban, Lengyelországban és a Cseh Köztársaságban az alkotmánybíróságok átengedték a terepet az „igazságszolgáltatásnak”: úgy rendelkeztek, hogy az elévülés visszaható hatállyal megváltoztatható.
Ezzel szemben a Magyar Alkotmánybíróság ragaszkodott az alkotmány teljes hatályának elvéhez, és ismételten megsemmisítette az olyan törvényeket, amelyek visszaható hatállyal átállították az elévülési időt vagy más módon igyekeztek befolyásolni. 1992-ben az Alkotmánybíróság kijelentette, hogy az adott történelmi helyzet figyelembe vehető. A jogállamiság alapgaranciái azonban nem tehetők félre, még akkor sem, ha a történelmi helyzetek és az igazságszolgáltatás nyilvánvalóan indokolják. Egy jogállamban nem alkotható jogszabály a jogállamiság aláásásával. A formális és objektív elveken alapuló jogbiztonság fontosabb a szükségképpen részleges és szubjektív igazságszolgáltatásnál.
Fel kell ismerni azonban, hogy a magyar alkotmánybíróság megtalálta az igazságszolgáltatás más módját: a nemzetközi jog alapján folytatott bűnvádi eljárást. Az alkotmánybíróság úgy rendelkezett, hogy a Genfi Egyezmények közvetlenül alkalmazhatók a magyar büntető törvényszékeken tárgyalt esetekre és a háborús bűnök, valamint az emberiség ellen elkövetett bűncselekmények fogalmát kimerítő bűncselekményekre. Ezért tehát pert kell indítani az ilyen ügyekben, mert a nemzetközi jog értelmében ezek a bűncselekmények nem évülnek el. Így a legsúlyosabb bűncselekmények, például az 1956. évi forradalom alatt és után a tüntetők lemészárlása, büntetendő és tényleges büntetést is szabtak ki miattuk.
Napjaink szemszögéből visszatekintve látható, hogy általánosságban a politikai bűncselekményekre a posztkommunista országokban kiszabott büntetőjogi szankciók, ha egyáltalán voltak, mindössze egy pár jelképes esetre korlátozódtak, függetlenül alkotmánybíróságaik elvi állásfoglalásaitól. A különféle bíróságok egymástól eltérő üzeneteket küldtek a nagyközönségnek az alkotmányosságról és az alkotmány abszolút érvényéről ebben az érzékeny történelmi periódusban. Az alkotmánybíróságok múltra vonatkozó álláspontja, amely a jelképes átmeneti esetekben nyilvánul meg, meghatározta az átmenet „stílusát”.
Az emberek megértették új alkotmányosság üzenetét, azt, hogy az Alkotmánybíróság feltétel nélkül ragaszkodik a jogállamiság fenti értelmezéséhez és ahhoz, hogy a politika felett áll. Az Alkotmánybíróság nem csupán a történelem egy politizált időszakában széles körben elfogadott és nagyra becsült függetlensége és elfogulatlansága miatt volt népszerű. A Magyar Alktománybíróság egyik sajátos vonása az “actio popularis.” Ez azt jelenti, hogy mindenkinek jogában áll peres eljárást indítani és jogszabály felülvizsgálatát kérni anélkül, hogy bizonyítania kellene a jogszabály okozta saját személyes sérelmét. Ez a szokatlanul tág értelmezés számtalan beadványra nyújtott lehetőséget. Ugyanakkor megadta az embereknek azt az érzést, hogy részt vesznek az új jogrend felépítésében, sőt, mind a mai napig rendelkezési joguk van a törvényhozás egy szabályozó jellegű eszköze felett.
A jogbiztonság és a jogállamiság formális jellemzőinek hangsúlyozása mellett a Magyar Alktománybíróság elvégezte az alkotmány erkölcsi értelmezését is. A bíróság az emberi méltóság jogát helyezte az alapvető jogok hierarchiájának csúcsára, és az egyenlőséghez kapcsolta: legfontosabb döntéseit az egyenlő méltósághoz fűződő jog alapján hozta. A legmesszebb menő védelemben részesítette az emberi életet és méltóságot (többek között eltörölte a halálbüntetést) és a polgárjogokat, különösen a szólásszabadságot.
Az Alkotmánybíróság az új demokrácia megszilárdításához számtalan módon járult hozzá. Általában az alkotmányos felülvizsgálatnak semlegesítő szerepe van. Az átmenet körülményei között különösen fontos volt a politikai viták tisztán alkotmányjogi kérdésekké alakítása, valamint hogy jogi fogalmakban kifejezett döntések szülessenek velük kapcsolatban. De még ennél is fontosabb volt elérni, hogy mind az új politikai osztály, mind az emberek tömegei elfogadják a konfliktusrendezés e módját. Az érem másik oldala az volt, hogy a politika minduntalan igyekezett kitérni a felelősség elől, a parlamentek és kormányok inkább átadtak bizonyos kérdéseket az alkotmánybíróságoknak, hogy ne kelljen velük foglalkozniuk, így például Magyarországon a halálbüntetés kérdését. Az Alkotmánybíróság más döntő jelentőségű ítéletei a demokrácia zökkenőmentes működését biztosították. Ilyen ítéletek voltak az új állam szervezetének megerősítése, a hatásköri konfliktusok rendezése, a bírói testületek függetlenségének, valamint a helyi önkormányzatok önrendelkezési jogának védelme.
Az Alkotmánybíróság átmeneti kérdésekben hozott összes fontos döntésére, az emberi jogokra adott tág értelmezésére és az új állam megszilárdításának érdekében hozott ítéleteire figyelemmel el kell ismernünk, milyen óriási szerepe volt az Alkotmánybíróságnak az új demokratikus és alkotmányos rend megteremtésében, a „jogállami forradalomban”. A magyar alkotmánybíróság – akárcsak a dél-afrikai – döntő szerepet játszott az átalakulásban, míg a többi új demokráciában a parlament, az államelnök vagy az ombudsman játszott nagyobb szerepet.
Mindazonáltal az új rend megszilárdításához a Magyar Alkotmánybíróság azzal a tudatos tevékenységével járult hozzá a leginkább, hogy helyreállította magának a jognak a tekintélyét, leszámolt azzal a szereppel, amit a jog korábban a hatalom eszközeként játszott, és elveken alapuló, alkotmányban szabályozott rendszerré alakította.
